Co w Polsce powinno być ważniejsze: ochrona klimatu czy prawo własności? – wywiad

Ochrona i tworzenie nowych obszarów zieleni, retencjonowanie wody, ograniczanie ruchu samochodowego, tworzenie bardziej zwartych miast – to wszystko łączy się z ochroną klimatu, lepszym przygotowaniem na konsekwencję kryzysu klimatycznego i… planowaniem przestrzennym. W jaki sposób, wyjaśnia w rozmowie z Nauką o Klimacie dr hab. Maciej Nowak, prof. Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie

Szymon Bujalski: Chaos przestrzenny związany jest nie tylko z ładem przestrzennym, ale coraz bardziej z kryzysem klimatycznym?

Dr hab. Maciej Nowak, prof. ZUT: – Jak najbardziej. Aktualnie w wielu państwach zachodnich ma miejsce bardzo pogłębiona refleksja nad tym, jak w sferze prawnej połączyć planowanie przestrzenne z ochroną klimatu. W Polsce to wciąż zbyt słabo dostrzegana potrzeba. Kilka lat temu pojawiły się jednak pierwsze szersze analizy polskich naukowców – choć już nie prawne – które diagnozują to zjawisko i związane z nim koszty. I tak w 2018 r. chaos przestrzenny kosztował przeciętną osobę w Polsce średnio ok. 2 tys. zł, co było zresztą bardzo ostrożnymi szacunkami.

Skąd taka kwota?

– To szacunki, na które składają się różne elementy, jak chociażby koszty generowane przez dojazdy do pracy czy też koszty dotyczące infrastruktury technicznej. Chaotyczna i rozległa zabudowa pod dużymi miastami sprawia, że przeciętna osoba dojeżdża dłużej do pracy, stoi dłużej w korkach, traci więcej czasu, generuje większe spaliny, ma większe prawdopodobieństwo uczestniczenia w wypadku itp. Do tego w przypadku chaotycznej zabudowy można się spodziewać, że najprawdopodobniej nie ma dostosowanej infrastruktury dookoła danej działki. Więc pojawiają się koszty związane z jej utworzeniem, które ponosi gmina, przenosząc później w podatkach na mieszkańców. Może się też zdarzyć, że ktoś wybuduje dany obiekt, a potem okaże się, że nie jest on funkcjonalny, bo zimą trzeba grzać, a pieniędzy na to brakuje. I taki obiekt stoi pusty, generując dodatkowe koszty, a przy okazji niszcząc pewne walory przyrodnicze.

Ale wracając do pierwszego pytania, chaos przestrzenny mocno rzutuje też na wyzwania klimatyczne. W pierwszej kolejności można wymienić tereny pod dużymi miastami. To obszary atrakcyjne i cenne pod względem przyrodniczym, ale i takie, które zdaniem niektórych można i warto przecież zabudować. Mam wrażenie, że w niektórych przypadkach zbyt pochopnie poświęca się walory przyrodnicze różnych terenów. Przecież one pełnią bardzo ważne funkcje: zwiększają bioróżnorodność, zapewniają usługi ekosystemowe, tworzą ciągłość różnych korytarzy – na przykład napowietrzających miasta lub tworzących szlaki migracyjne dzikich zwierząt.

W niektórych krajach aby nie generować niepotrzebnego ruchu samochodowego, najpierw planowany jest transport publiczny (połączenie metrem, koleją, linią autobusową itp.). Dopiero gdy powstanie taka infrastruktura, tereny na obrzeżach można zabudować. W Polsce, do czego pan już trochę nawiązał, takie podejście nie istnieje.

– Zgadza się. Co więcej, gdy w innych miastach tworzy się plany, to rzeczywiście jakiś urbanista czy specjalista z zakresu środowiskowego dba o to, by pewnych terenów nie zabudowano. Stara się tworzyć nawet tzw. zielone pierścienie, czyli zielone obszary otaczające miasto, które wyjęte są spod inwestycji, aby chronić wartości przyrodnicze.

W 2023 r. mieliśmy dużą nowelizację ustawy o planowaniu przestrzennym, która dopiero jest wdrażana. Częściowo prawo ma iść właśnie w  tym kierunku. Ma, bo tak naprawdę w większości gmin cały czas dominuje brak planowania przestrzennego.

Skąd to się bierze?

– Przed nowelizacją gminy, które odpowiadają za planowanie przestrzenne, miały do dyspozycji trzy główne instrumenty. Pierwszy to studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. To dokument koncepcyjny, który nie jest wiążący prawnie, ale który gminy musiały przyjąć, by w teorii stworzyć pewien pomysł na rozwój przestrzenny.

Drugi dokument to miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Czyli uchwały przyjmowane przez lokalne rady miejskie lub gminne, które są już obowiązującym prawem. Oznacza to, że jeżeli dany rodzaj inwestycji w miejscowym planie zostanie zakazany, to właściciel nieruchomości nie będzie mógł tego zrealizować. Problem w tym, że plany miejscowe nie musiały być i wciąż nie muszą być uchwalane. W związku z tym na większości powierzchni Polski takich planów nie ma.

W takiej sytuacji do dyspozycji pozostaje trzeci instrument, czyli administracyjna decyzja zwana decyzją o warunkach zabudowy (tzw. wuzetki). Jeśli jakiś inwestor chce zrealizować inwestycję, składa wniosek do wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta. Kryteria, które musi spełnić, są przy tym bardzo słabe i łatwe do nagięcia. Od 2003 r., czyli momentu wprowadzenia takiej możliwości, wydano w Polsce ponad 2 mln decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że inwestycje w Polsce zdominowane są przez „wuzetki”, które nie są elementem jakiekolwiek szerszej koncepcji gminy.

To bardzo duży problem, a wiele osób chyba nawet nie zdaje sobie sprawy, że może to wyglądać inaczej. Ale naprawdę może. Gdy przekazuję kolegom z innych państw informację, czym jest decyzja o warunkach zabudowy, nie mogą tego zrozumieć. Oni to mieszają z jakimś pozwoleniem na budowę itp., bo do głowy im nie przychodzi, że taka zwykła decyzja administracyjna może dominować jako podstawa planowania przestrzennego.

A jak to możemy połączyć z troską o klimat?

– Oczywiście każdy region i każdy kraj mają swój kontekst. Skupiając się na Europie, bardzo istotny postulat dotyczy terenów zieleni, chociażby w mieście. Przy czym mam na myśli nie tylko ochronę istniejących już terenów, ale i – w miarę możliwości – ich powiększanie. Z tym elementem powiązane jest też retencjonowanie wody, które w miastach jest na bardzo niskim poziomie – większość wody opadowej ląduje po prostu w kanalizacji. 

Zabetonowane powierzchnie w połączeniu z coraz silniejszymi ulewami doprowadzają w miastach do tzw. powodzi błyskawicznych, których skutki warto ograniczać. Istotne jest też przygotowanie na inne nagłe zmiany pogody, a nawet na klęski żywiołowe. Można również promować koncepcję miasta zwartego, w którym nie potrzeba pokonywać dużych dystansów, by mieszkaniec mógł zrealizować swoje podstawowe potrzeby i skorzystać z atrakcyjnych przestrzeni publicznych.

To wszystko łączy się z tym, o czym już mówiliśmy: braku miejscowych planów i dominacją „wuzetek”.

– Dokładnie. Gminy często boją się, że jeśli uchwalą miejscowy plan i w imię jakiegoś ważnego interesu publicznego będą chciały wprowadzić potężne ograniczenia w zabudowie, to mogą przegrać w sądzie. Sądy mogą po prostu powiedzieć, że to, na co powołuje się gmina, wcale nie jest interesem publicznym, że nie widzę tego interesu zapisanego w literze prawa. Do tego dochodzi też drugi powód: nawet jeśli zabudowę uda się ograniczyć, gminy będą musiały płacić właścicielom odszkodowania za obniżenie wartości ich nieruchomości.

To są czynniki odstraszające od poważnego podejścia do planowania przestrzennego opartego na planach miejscowych. Pokazują one, że władze lokalne w Polsce wciąż są zbyt słabe, żeby mocno forsować dostosowanie przestrzeni do wyzwań związanych choćby z ochroną środowiska i klimatu. Podkreślam przy tym raz jeszcze, że to wszystko odnosi się do stanu sprzed nowelizacji, ale który tak naprawdę wciąż jest stanem obowiązującym. 

Jednocześnie w Polsce wciąż mamy zbyt szerokie podejście do indywidualnych praw właściciela nieruchomości w planowaniu przestrzennym.

To znaczy?

– Zakłada się, że jeśli ktoś jest właścicielem nieruchomości, to powinienem mieć prawo zabudować ją dowolnie. A jeśli ktoś to prawo chce ograniczać, to pojawiają się protesty, występuje się do sądu, odgrywa się rolę poszkodowanego, bo „podstawowe prawo zostało naruszone”. To bardzo utrudnia szerszą debatę. Zagranicą jest inaczej.

Poproszę o konkretne przykłady.

– Oczywiście trzeba mieć na uwadze, że każde państwo ma swoją specyfikę, ale dobrze, spróbujmy. Jak wspomniałem, gminy w Polsce są zbyt słabe, by przeforsować konkretne rozwiązania przestrzenne. Ale na przykład w Hiszpanii w strategiach na poziomie regionalnym zawarto konkretne wytyczne dla miejskiego planowania przestrzennego. Uwzględnia się w tym również strategie związane z klimatem. Dzięki temu gminy dostają pewną „podkładkę”, że muszą różne plany przyjmować, bo taki jest ich obowiązek. I jakoś nie kłóci się to z autonomią samorządu terytorialnego.

Podejście do planowania w innych krajach jest też bardziej aktywne. Gdy w Polsce obowiązuje plan miejscowy, właściciel nieruchomości musi realizować inwestycję zgodnie z jego wytycznymi. Ale może tej inwestycji nie realizować w ogóle i nic mu z tego tytułu nie grozi. Tymczasem zagranicą często stosuje się bardziej radykalne metody, które zmuszają inwestorów do podjęcia konkretnych działań w określonym czasie.

Inne narzędzie to strefowanie, czyli w wielkim skrócie określanie w ramach większego planu dla całego miasta stref planistycznych. Oznacza to podjęcie decyzji, że na przykład w jednym miejscu można budować wyłącznie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, a w innym tylko magazyny. W ramach wspomnianej nowelizacji potrzeba stworzenia takiego ogólnego został właśnie w Polsce wprowadzona. Warto przy tym nadmienić, że strefy mogą być wydzielane również pod kątem klimatycznym. Ze względu na, chociażby, uwarunkowania geograficzne można zapisać, że w danej części miasta szczególnie pożądane są tereny zieleni lub ochrona obszarów retencji.

Z kolei w Grecji wprowadzono specjalny rodzaj planu przestrzennego, który przyjęto na poziomie kraju. Ten plan dotyczy tylko odnawialnych źródeł energii. Czyli docelowo określa, gdzie, na jakich obszarach i jakie inwestycje związane z OZE mogą być zrealizowane. Moja znajoma Greczynka mówi mi, że to rozwiązanie się sprawdza i są z niego bardzo zadowoleni. Wydaje mi się jednak, że w przypadku Polski takie centralne planowanie w dość naturalny sposób wygenerowałoby bardzo dużo konfliktów i problemów przestrzennych.

Natomiast w Portugalii, którą również badałem, najbardziej podoba mi się przeniesienie „zielonej infrastruktury” do ustawy związanej z planowaniem przestrzennym. Na szczeblu krajowym uznano zatem, że wprowadzanie do zarządzania przestrzenią elementów naturalnych jest po prostu istotną wartością. Dzięki temu, gdy przy okazji uchwalania miejscowego planu pojawiają się konflikty, dana gmina może powołać się na ustawę i powiedzieć, że zgodnie z prawem wprowadzenie „zielonej infrastruktury” jest naszym interesem publicznym.

W Polsce ma być wprowadzone prawo zobowiązuję gminy mające powyżej 20 tys. mieszkańców do przyjęcia Miejskich Planów Adaptacji (MPA) do zmiany klimatu. Krok w dobrym kierunku?

– Tego typu plany istnieją w wielu państwach, ale często nie są wiążące. Wraz z innymi badaczami zastanawialiśmy się nad tym, jakie mają więc realne zastosowanie. W Polsce już teraz mamy Miejskie Plany Adaptacji, które opracowano dla części polskich miast – i można odnieść wrażenie, że często jest to zbiór mniej lub bardziej pobożnych życzeń, które mają się nijak do sfery realizacyjnej. W innych krajach, które analizowaliśmy, również jest z tym jednak słabo.

Natomiast są przypadki pokazujące, że takie MPA zdają egzamin, wprowadzając zarządzanie na wyższy poziom. To chociażby Barcelona i Ateny. Po pierwsze, miasta te mają bardzo szczegółowe wytyczne, które jednocześnie zakładają monitorowanie postępów. Chodzi na przykład o oto, w jakim zakresie, gdzie i do którego roku tworzyć tereny zieleni. Może to obejmować również zieleń na dachach budynków publicznych. Plany zawierają też określoną liczbę budynków, które mogą stanowić potencjalne schrony klimatyczne podczas fal upałów.

W jednym z artykułów naukowych zwraca pan uwagę, że znacznie większą rolę w przygotowywaniu miast do zmiany klimatu powinien odgrywać rząd. Dlaczego?

– Oczywiście trzeba uważać, żeby nie popaść w nuty związane z centralizmem, bo nie o to chodzi, że rząd ma o wszystkim decydować. Wiele różnych analiz wykazuje jednak, że odpowiedź władz miejskich na wyzwania klimatyczne nie może się udać bez współpracy z rządem, a nawet międzynarodowej. Z drugiej strony działania międzynarodowe nie będą wystarczające, jeżeli nie zostaną odpowiednio zgrane z poziomem miast. A nie będą wystarczające, bo zagrożenia klimatyczne są zbyt szerokie i zbyt poważne, by móc je rozwiązać z poziomu miasta. Przy czym na myśli mam również to, co mogą robić same gminy, a czego nie. Wspominane przeze mnie przykłady pokazywały, że dla gmin niezwykle ważna jest możliwość powołania się np. na interes publiczny i konkretne zapisy prawa. A do tego potrzebne są ustawy, czyli działania na poziomie rządu.

Tymczasem w Polsce brakuje nawet krajowego strategicznego dokumentu przestrzennego, który uwzględniałby różnego rodzaju wyzwania, w tym klimatyczne. Kilka lat temu unieważniono taki dokument, który już był, czyli koncepcję przestrzennego zagospodarowania kraju. Już od dawna trwają prace nad innym dokumentem określającym priorytety przestrzenne. To mógłby być ten punkt odniesienia dla województw i gmin. Sąsiednie państwa, już nawet nie wspominając o Europie Zachodniej, takie dokumenty mają. Polska wciąż nie. Jego wprowadzenie jest naprawdę ważne, bo tego typu strategie pozwalają w merytoryczny sposób uporządkować i spiąć to, co pojawia się w innych ustawach i przepisach dość chaotycznie.

Czy za pomocą narzędzi planowania przestrzennego możemy ustalić, gdzie w Polsce budować farmy wiatrowe, a gdzie farmy fotowoltaiczne?

– Jak najbardziej. To zresztą problem, z którym od dłuższego czasu się borykamy. Dwa lata temu razem z innymi badaczami robiliśmy analizę dotyczące tego, jak gminy podchodzą w swoich dokumentach planistycznych do odnawialnych źródeł energii. Duża część gmin w ogóle nie podejmowała tego tematu, a  część określała bardzo ogólnikowo, że jest za. To pokazuje, że wciąż brakuje większej refleksji na ten temat.

Jak pan uważa – dlaczego?

– Zapewne w dużym stopniu z powodu konfliktów przestrzennych. Przypuśćmy, że gmina chce zaplanować nową inwestycję, z perspektywy ochrony klimatu bardzo potrzebną i pożądaną. Wie jednak, że gdy tylko ją zaplanuje, to zaraz zacznie się spór, a druga strona zrobi wszystko, by inwestycję storpedować. Jeśli nie będzie podważać interesu publicznego, to zacznie wyszukiwać słabości techniczno-formalne. Następnie pójdzie z tym do sądu, wygra, a gmina zapłaci odszkodowanie albo nie zrealizuje inwestycji.

Domyślam się, że podobnie może być z infrastrukturą dla samochodów elektrycznych, co też może być elementem planowania przestrzennego?

– Tak, taka infrastruktura też może podlegać pod planowanie przestrzenne. Obecnie ta potrzeba nie jest jednak jakoś specjalnie zauważana. Moim zdaniem, jeżeli mamy się za to zabierać, to poważnie, czyli na poziomie inwestycji celu publicznego na szczeblu krajowym. W prawie każdym systemie planowania przestrzennego mamy takie rodzaje inwestycji, które nie mogą być przeprowadzone tylko i wyłącznie z perspektywy gminy. Banalny przykład to duża autostrada, która przechodzi przez kilka województw. Wiadomo, że każda gmina nie będzie projektowała tego, jak ma być realizowany odcinek autostrady na jej obszarze. Może natomiast odnosić się do wytycznych, negocjować z zamawiającym budowę różne rozwiązania. Myślę, że z infrastrukturą dla pojazdów elektrycznych powinno być podobnie, bo inaczej to się nie uda.

Mówi pan, że potrzeba tworzenia infrastruktury dla pojazdów elektrycznych nie jest dostrzegana. W ostatnim czasie widać za to znaczne ożywienie w sprawie stref niskiej emisji, do których nie będą mogły wjeżdżać najbardziej emisyjne pojazdy.

– I to też bardzo ciekawa oraz wieloaspektowa kwestia. Zwłaszcza jeśli popatrzymy na to z perspektywy potrzeby pogodzenia różnych perspektyw i interesów. Do mnie osobiście trafia jednak to, co powtarza profesor Szymon Malinowski: że mamy te różne potrzeby, oczekiwania itd., ale z fizyką się nie dyskutuje, fizyka nie poczeka, byśmy się dogadali. Tak więc wprowadzanie stref czystego transportu wydaje się zadaniem potrzebnym i pilnym. Nie można jednak wprowadzać ich w oderwaniu od tego, jak zareagują na nie różne grupy społeczne. Chodzi na przykład o to, żeby biedniejsze grupy nie czuły się wykluczone.

Sprawą, którą warto rozwiązać, wydaje się też podejście do powierzchni biologicznie czynnej. Na ten moment mamy zapisy wskazujące, że coś jest powierzchnią biologicznie czynną albo nie jest. Tymczasem w Londynie obowiązuje kilkanaście poziomów „zazielenienia” danego obszaru, każdy odpowiednio punktowany – od rozjechanego przez auta klepiska po powierzchnią bogatą w dzikie życie. Inwestorzy mogą zrealizować projekt tylko wtedy, gdy zdobędą wystarczająco dużo punktów.

– Zmiany w podejściu do powierzchni biologicznie czynnej to coś, co postuluje chociażby prof. Anna Januchta-Szostak z Politechniki Poznańskiej. Z perspektywy prawnej mogę powiedzieć, że niedawno wraz z kolegami napisaliśmy artykuł, w którym poszukiwaliśmy elementów dających gminom pewne możliwości manewru w planowaniu przestrzennym. Na ten moment wydaje nam się, że niewątpliwie powierzchnia biologicznie czynna może być właśnie takim elementem. Warto przy okazji dodać, że we wspomnianej nowelizacji ustawy o planowaniu przestrzennym zapisy o powierzchni biologicznie czynnej pozostawiono bez zmian. Czyli nie wydaje się, żeby ustawodawca miał jakąś pogłębioną refleksję na ten temat ani wolę, żeby ten stan zmienić.

Zresztą ta nowelizacja do wątków istotnych z perspektywy wyzwań klimatycznych odnosi się tylko sporadycznie, trochę jakby „przy okazji”. Na przykład wprowadzono definicję terenów zielonych, ale nie po to, żeby te tereny zielone wdrażać, ale po to, żeby były punktem odniesienia dla kryteriów odległościowych dla nowej zabudowy. Te kryteria są do tego fakultatywne, czyli nie muszą być brane pod uwagę. To pokazuje, że potrzebna jest głęboka refleksja nad planowaniem przestrzennym w Polsce. Tylko że pierwszy głos nie powinien należeć do prawników, ale do takich osób jak prof. Januchta-Szostak, która mogą zaproponować wytyczne dotyczące niezbędnych zmian.

Być może najważniejszą sprawą jest więc nie to, jakie mamy prawo, lecz to, czy prawodawcy dostrzegają i rozumieją potrzebę jego zmienienia.

– Nie tylko prawodawcy. W omawianym kontekście niezwykle ważne są między innymi kultura planistyczna i podejścia do interesu publicznego, dobra publicznego w planowaniu przestrzennym. Bo to rzutuje na odbiór, na wykładnię konkretnych przepisów w praktyce. I tak, do tego sprowadza się cały problem.

Wiadomo, że zmiany w prawie są bardzo potrzebne. Wiadomo też, że warto wprowadzać je jak najszybciej. Oznacza to jednak, że wśród wielu nowych przepisów mogą pojawić się luki, nieścisłości, błędy. Niejeden inwestor na pewno zleci prawnikowi, by je wyszukał i pomógł ominąć przepisy. I tego nigdy nie wykluczymy. Dlatego bez względu na potrzebę regulacji musimy mieć też na uwadze całościowe podejście społeczeństwa. Byłoby więc dobrze, żeby to społeczeństwo rozumiało, po co dane przepisy są wdrażane. Że nie robi się tego na złość inwestorowi, tylko że rzeczywiście jest to realna wartość. A przecież konieczność reakcji na wyzwania klimatyczne to kluczowa sprawa. Niestety, ze zrozumieniem tego wciąż mamy w Polsce problem. To będzie przekładało się nie tylko na stosowanie jakiegokolwiek prawa, ale też na  podejście niektórych organów administracji czy sądów do wykładni prawa. Dlatego chciałbym podkreślić jasno: nie można zakładać, że zmiana prawa załatwi wszystko. Niezwykle ważne są też odpowiednie wzorce, postawy, zrozumienie pewnych potrzeb, a więc wszystko, co składa się na zastosowanie prawa w praktyce.

Nie można też nigdy przewidzieć efektów pewnych rozwiązań. Chociażby wspomniane na początku decyzje o warunkach zabudowy były wdrażane w 2003 r. z przekonaniem, że wszystko potoczy się zupełnie inaczej. Ustawodawcy zakładali, że gminy rzucą się do uchwalania planów miejscowych, a gdzieś, gdzie się nie zdąży, będzie można ewentualnie wydawać „wuzetki”. Wszystko potoczyło się jednak odwrotnie.

Rozmawiał Szymon Bujalski

Dr hab. Maciej Nowak, prof. Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie, kierownik Katedry Nieruchomości na tamtejszym Wydziale Ekonomicznym. Radca prawny. Członek Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN w kadencji 2023 – 2026