Wyzwania klimatyczne a zagospodarowanie przestrzenne – komunikat Komitetu ds. Kryzysu Klimatycznego PAN

Przystosowanie się do przejawów zmiany klimatu i ograniczanie emisji gazów cieplarnianych wymaga wielu działań. Wiele z nich wiąże się z tym gdzie, co, jak i czy w ogóle budujemy. Dlatego Komitet Problemowy ds. Kryzysu Klimatycznego przy Prezydium PAN przygotował właśnie komunikat, którego głównym tematem jest zagospodarowanie przestrzenne. Poniżej przedstawiamy jego treść (ilustracje redakcji).

Warszawa, 10 lipca 2024 roku

Komunikat 05/2024
Komitetu Problemowego ds. Kryzysu Klimatycznego
przy Prezydium PAN
na temat
odpowiedzi na wyzwania klimatyczne
z perspektywy lokalnych polityk przestrzennych

STRESZCZENIE

Sprostanie wyzwaniom związanym z adaptacją do zmian klimatu i ograniczeniem tych zmian wymaga dobrego planowania przestrzennego. Kluczowe znaczenie mają tu decyzje podejmowane lokalnie, na poziomie gmin, ale ramy dla tych decyzji wyznaczają regulacje ogólnokrajowe. Dlatego nasze myślenie o planowaniu przestrzennym musimy skutecznie powiązać z myśleniem w kategoriach klimatu.

Pierwsza część komunikatu diagnozuje dwie główne niedoskonałości polskiego systemu:

1) brak lokalnych planów przestrzennych i nadużywanie administracyjnych decyzji o warunkach zabudowy prowadzi do niekontrolowanej zabudowy, a w konsekwencji do wzrostu uszczelnienia i redukcji powierzchni biologicznie czynnej; chaotyczna zabudowa rodzi także konieczność nadmiernej rozbudowy dróg i kanalizacji;

2) niewykorzystywanie sprawdzonych w innych krajach narzędzi reagowania na wyzwania klimatyczne takich jak: instrumenty klimatyczne, narzędzia monitorowania, integracja systemowa różnych rozwiązań, czy mechanizmy finansowe ułatwiające skuteczną ochronę obszarów biologicznie czynnych.

W drugiej części komunikatu Komitet proponuje siedem priorytetowych działań, które pomogłyby znacząco dostosować polski system planowania przestrzennego do wyzwań klimatycznych:

1. ochrona i odtwarzanie terenów biologicznie czynnych (np. doliny cieków, torfowiska, tereny zalewowe itp.);
2. promowanie zwartej zabudowy miejskiej;
3. wdrażanie błękitno-zielonej infrastruktury miejskiej (zazielenianie miast);
4. zróżnicowanie struktury obszarów rolniczych;
5. redukcja ryzyka poprzez dostosowanie zagospodarowania terenów do prawdopodobieństwa wystąpienia klęsk żywiołowych i ekstremalnych zdarzeń pogodowych
6. uwzględnienie w planowaniu transformacji energetycznej;
7. uwzględnienie ryzyka podniesienia poziomu morza.

Trzecia część komunikatu poświęcona jest systemowym zmianom w prawie, które sprawią, że ochrona i adaptacja do zmiany klimatu zyska wyraźne ramy jako konkretne cele planowania przestrzennego na poziomie lokalnym i ogólnopolskim.

Wstęp

Planowanie przestrzenne odgrywa bardzo ważną rolę w kontekście odpowiedzi na wyzwania klimatyczne. Określanie przeznaczenia terenu i szczegółowych parametrów zabudowy, wprowadzanie ograniczeń i zakazów zabudowy, a także stwarzanie warunków realizacji szczególnie istotnych inwestycji to działania mające znaczenie i dla adaptacji do zmiany klimatu, i jej ograniczenia. W przypadku miast planowanie przestrzenne umożliwia dostosowanie ich do zróżnicowanych wyzwań klimatycznych, ochronę terenów wartościowych przyrodniczo, wyodrębnianie przestrzeni awaryjnej (związanej z niebezpieczną pogodą i zdarzeniami ekstremalnymi) czy wyważanie konfliktów przestrzennych związanych np. z realizacją inwestycji z zakresu odnawialnych źródeł energii. Bez wsparcia ze strony planowania przestrzennego, odpowiedź na wyzwania klimatyczne będzie niepełna¹ i ograniczona. Dlatego tak istotne jest zdiagnozowanie możliwości i potrzeb z perspektywy polskiego systemu planowania przestrzennego.

W Komunikacie przedstawiamy odpowiedzi na priorytetowe wyzwania klimatyczne z perspektywy prawa oraz proponujemy dobre praktyki planowania przestrzennego na szczeblu lokalnym. To władze gminne są podstawowym podmiotem realizującym politykę przestrzenną, odpowiadającym za ochronę i kształtowanie przestrzeni. Ich realne możliwości w tym zakresie są jednak zdeterminowane aktywnością władz innych szczebli, w szczególności władz krajowych. Nasze rekomendacje kierujemy zarówno do władz publicznych, jak i interesariuszy odpowiedzialnych za kształtowanie przestrzeni.

Problemy polskiego systemu planowania przestrzennego z perspektywy wyzwań klimatycznych

Problemy planowania przestrzennego bezpośrednio przekładają się na ochronę klimatu i adaptację do jego skutków. Dokonując syntezy, można wyodrębnić dwie współzależne grupy wyzwań: wyzwania związane z chaosem przestrzennym oraz wyzwania związane ze słabością instytucjonalną polskiego systemu.

1) Ogromną barierą, utrudniającą realizację wyzwań klimatycznych, jest chaos przestrzenny². Jest on skutkiem niekontrolowanej zabudowy, co wynika z nieostrych rozwiązań prawnych i trudnej do ograniczenia silnej presji urbanistycznej, szczególnie zauważalnej na obrzeżach dużych miast. Dla większości obszaru Polski (ok. 2/3 powierzchni kraju) nie istnieją lokalne plany przestrzenne³. Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są często fragmentaryczne⁴, a szczególny problem stanowi nadużywanie administracyjnych decyzji o warunkach zabudowy⁵. Decyzje te w wielu gminach stały się podstawowym instrumentem gospodarowania przestrzenią, co powoduje niekontrolowaną ekspansję zabudowy⁶. Rozpraszanie zabudowy na terenach otwartych prowadzi do zwiększania uszczelnienia powierzchni i wzrostu emisji gazów cieplarnianych na skutek konieczności rozbudowy infrastruktury transportowej, wodno-kanalizacyjnej i energetycznej, a przejmowanie terenów biologicznie czynnych zmniejsza bioróżnorodność i potencjał tych terenów do pochłaniania i trwałego wiązania węgla⁷. Zdarza się również, że uchwalone plany przestrzenne nie gwarantują wystarczającej ochrony ładu przestrzennego, co skutkuje postępującą degradacją środowiska i krajobrazu⁸. Pogłębiający się chaos przestrzenny utrudnia też wdrażanie celów związanych z adaptacją do zmian klimatu, ograniczając zasób terenów ważnych z perspektywy klimatycznego i ekologicznego bezpieczeństwa mieszkańców.

2) Sposób organizacji systemu planowania przestrzennego w Polsce pozostaje nieadekwatny do konieczności reakcji na wyzwania klimatyczne, czego nie zmieniają znacząco kolejne nowelizacje przepisów z zakresu planowania przestrzennego. Odwołując się do przykładów sprawdzonych rozwiązań instytucjonalnych w innych państwach europejskich, należy stwierdzić, że w polskim systemie planowania przestrzennego brakuje przede wszystkim:

• instrumentów klimatycznych (np. specjalnych planów przestrzennych)ułatwiających i usprawniających istotne z perspektywy klimatycznej działania na poszczególnych obszarach⁹ oraz baz danych i narzędzi monitorowania klimatycznych i środowiskowych konsekwencji decyzji przestrzennych;
• pogłębionej integracji narzędzi planowania przestrzennego z narzędziami istotnymi z perspektywy wyzwań klimatycznych (np. miejskimi planami adaptacji do zmiany klimatu)¹⁰;
• mechanizmów finansowych i prawnych umożliwiających skuteczną ochronę terenów biologicznie czynnych;
• szerszego uwzględniania wyzwań klimatycznych w strategicznym planowaniu przestrzennym¹¹;
• aktu na poziomie krajowym wskazującego kierunki rozwoju przestrzennego w perspektywie długookresowej, integrującego tę perspektywę z wyzwaniami klimatycznymi¹².

Kluczowe działania umożliwiające efektywne powiązanie planowania przestrzennego z wyzwaniami dotyczącymi klimatu

Z perspektywy lokalnych instrumentów planowania przestrzennego za szczególnie istotne należy uznać następujące kierunki działań:

1. ochrona (również przy pomocy instrumentów planowania przestrzennego)i odtwarzanie lub rehabilitacja terenów kluczowych dla adaptacji, wszczególności dolin cieków, torfowisk, terenów zalewowych i infiltracyjnych,lasów oraz terenów górskich i podgórskich;
2. promowanie zwartej zabudowy miejskiej i ograniczanie ekspansji miast na obszary cenne przyrodniczo (np. ochrona Zielonych Pierścieni wokół miast);
3. wdrażanie systemów błękitno-zielonej infrastruktury w różnej skali: struktur zieleni miejskiej (w tym „zazielenianie” centrów miast), rolnictwa miejskiego,„nieużytków” w obszarach miejskich i podmiejskich, w tym podtrzymywanie lub odtwarzanie przestrzennej łączności systemów przyrodniczych;
4. redukcja ryzyka poprzez dostosowanie zagospodarowania terenów do prawdopodobieństwa wystąpienia klęsk żywiołowych i ekstremalnych zdarzeń pogodowych. Istotna jest nie tylko zdolność reagowania na zdarzenia kryzysowe, ale też systematyczne wdrażanie działań transformatywnych i proaktywnych za pomocą instrumentów planowania przestrzennego;
5. dbałość o zróżnicowaną strukturę krajobrazów otwartych użytkowanych rolniczo;
6. szersze uwzględnienie w planowaniu przestrzennym wyzwań transformacji energetycznej, w szczególności rozwoju odnawialnych źródeł energii i rozbudowy infrastruktury wytwórczej i sieciowej. Musi odbywać się to w sposób zapewniający ograniczanie konfliktów przestrzennych, ochronę ekosystemów oraz dostarczanych przez nie usług ekosystemowych;
7. uwzględnianie w planowaniu przestrzennym obszarów przybrzeżnych i ryzyka negatywnych konsekwencji wzrostu poziomu morza.

Proponowane szczegółowe postulaty wymagające uwzględnienia w lokalnych politykach przestrzennych

Istotnym punktem odniesienia do dyskusji o sposobie wdrażania kolejnych postulatów jest reforma planowania przestrzennego z 2023 roku¹³ . Warto jednak wspomnieć, że również nowe przepisy nie uwzględniają odpowiedzi na wyzwania klimatyczne. Dlatego Komitet rekomenduje następujące priorytetowe działania:

• Wzmocnienie podstaw prawnych podkreślających rolę ochrony i adaptacji do zmiany klimatu w instrumentach planowania przestrzennego –„wymagania wynikające z ochrony i adaptacji do zmian klimatu” powinny zostać ujęte jako jeden z deklarowanych celów planowania przestrzennego (art.1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Następnie,w ramach ustawowych definicji (art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy wskazać kluczowe kierunki działań dla realizacji tych celów. Ochrona i adaptacja do zmiany klimatu muszą być jednoznacznymi celami planowania przestrzennego, zauważalnymi przy okazji dokonywania wykładni przepisów;
• Wyodrębnianie (na szczeblu ponadlokalnym) i ochrona przy wsparciu instrumentów planowania przestrzennego stref o szczególnym znaczeniu z perspektywy adaptacji i mitygacji zmian klimatu. Wskazane strefy powinny być wyznaczane na podstawie funkcji poszczególnych terenów i obejmować w szczególności doliny rzeczne i/ lub strefy zalewowe, lasy w strefach górskich i podgórskich, mokradła oraz zapewniać łączność systemów przyrodniczych;
• Uniemożliwienie podejmowania rozstrzygnięć przestrzennych odnoszących się do fragmentarycznych terenów, oderwanych od szerszego kontekstu przestrzennego danej jednostki planistycznej i jednostek sąsiadujących. Władze gmin powinny powstrzymać się przed uchwalaniem planów przestrzennych dla małych obszarów (zwłaszcza na terenach podmiejskich) oraz rygorystycznie podchodzić do wykładni kryteriów wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zasadny jest postulat ustawowego ograniczenia możliwości uchwalania planów miejscowych dla niewielkich obszarów;
• Zapewnienie ochrony terenów otwartych wokół dużych miast oraz obszarów cennych przyrodniczo, w tym obszarów ważnych z perspektywy retencji w miastach. Pewne możliwości w tym zakresie mogą zagwarantować plany ogólne. Jest w nich przewidziana możliwość odpowiedniego strefowania, pozwalająca ograniczyć poziom presji urbanistycznej na tereny otwarte. Dla realizacji funkcji ochronnej konieczne jest czytelne wyodrębnienie obszarów cennych przyrodniczo, strukturalnych obszarów błękitno-zielonej infrastruktury, obszarów ważnych z perspektywy retencji, a następnie wzmocnienie ich ochrony planistycznej. Istotną zmianą (wymagającą jednak dalszych rozwiązań prawnych) jest rozszerzenie stosowanego w prawie planowania przestrzennego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, o ocenę efektywności ekologicznej zieleni;
• Opracowanie specjalnych standardów urbanistycznych dla terenów szczególnie narażonych na ekstrema pogodowe (np. terenów zagrożonych powodzią i osuwiskami, narażonych na zniszczenie w przypadku przerwania wałów przeciwpowodziowych, czy centrów miast eksponowanych na fale upałów);
• Wprowadzenie przepisów motywujących inwestorów i projektantów do ochrony i zwiększania powierzchni zieleni i retencji wody, zwłaszcza w zakresie „zazieleniania” centrów miast, w oparciu o zasadę odpowiedzialnego inwestowania i wdrażania rozwiązań opartych o przyrodę. Aktualnie wytyczne przestrzenne dotyczące drzew i terenów zielonych bywają często ignorowane. Ustawodawca powinien zadbać o skuteczne mechanizmy weryfikujące stosowanie tych przepisów, również po ukończeniu prac nad daną inwestycją. W szczególności ustawodawca powinien zwrócić uwagę na przepisy określające obowiązek zachowania i ochrony zdrowych drzew, retencji i infiltracji wód opadowych do gruntu oraz przepisy wprowadzające sukcesywnie obowiązek zazieleniania płaskich dachów projektowanych budynków w przypadku, gdy nie powoduje to konfliktu z umieszczeniem paneli fotowoltaicznych;
• Integracja programów ochrony środowiska z aktami planowania przestrzennego oraz integracja instrumentów planowania przestrzennego z treścią planów adaptacji do zmiany klimatu. Zwłaszcza wzmocnienie roli tych ostatnich instrumentów stanowi szansę z perspektywy planowania przestrzennego. Działania wskazane w planach adaptacji do zmian klimatu powinny przekładać się na skonkretyzowane wytyczne dla stref wskazywanych w planach ogólnych oraz na szczegółowe postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego;
• planowanie przestrzenne terenów szczególnie narażonych na skutki zmian klimatu oraz terenów ważnych z perspektywy ograniczenia tych skutków, powinno uwzględniać przyszłą ubezpieczalność inwestycji. Przewidziana w instrumentach planowania przestrzennego możliwość zabudowy np. terenów zalewowych albo osuwisk stwarza liczne potencjalne problemy w przyszłości. Na przykład brak możliwości ubezpieczenia inwestycji finansowanej przez bank może skutkować wypowiedzeniem kredytu (brak zabezpieczenia kredytu).

Realizacja wskazanych postulatów wymaga z jednej strony zmian w prawie, a z drugiej – regularnego wsparcia merytorycznego gmin przy opracowywaniu poszczególnych instrumentów planowania przestrzennego, w szczególności planów ogólnych. Istotnym zagadnieniem jest również zapewnienie gminom możliwości finansowych w zakresie szerszej realizacji wskazanych celów.

Wskazane kierunki działań należy uznać za priorytetowe z perspektywy aktualnych potrzeb polskiego systemu planowania przestrzennego oraz zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego i możliwości dalszego rozwoju kraju w warunkach zmiany klimatu. Niewątpliwie jednak wyzwania dotyczące adaptacji i mitygacji klimatycznej występują również w innych sferach związanych z planowaniem przestrzennym. Komitet dostrzega konieczność regularnego monitorowania podejmowanych działań, zarówno z perspektywy ustawodawcy, jak i władz lokalnych.

Uchwała wyraża opinię Komitetu i nie powinna być utożsamiana ze stanowiskiem Polskiej Akademii Nauk (par. 5 ust. 3 Uchwały nr 1/2023 Prezydium PAN w sprawie utworzenia komitetów problemowych i rad przy Prezydium Polskiej Akademii Nauk na kadencję 2023-2026)

---

¹ Potwierdza to raport Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN „Przestrzenne Zagospodarowanie Kraju. Perspektywa Długookresowa” (Warszawa 2022), gdzie wśród kluczowych wyzwań w perspektywie roku 2050 wyróżniono również wyzwania klimatyczne. Na szczególną uwagę zasługują: włączenie celów adaptacyjnych do planowania przestrzennego dla kształtowania błękitno-zielonej infrastruktury miast (w tym w szczególności intensywny rozwój terenów zieleni, działania przeciwpowodziowe, ochrona i rehabilitacja ekosystemów wodnych), wdrażanie założeń miasta zwartego, kształtowanie i wdrażanie standardów zabudowy i infrastruktury odpornej na zagrożenia, a także dostosowany do wyzwań klimatycznych rozwój infrastruktury transportowej i energetycznej. Za m.in. T. Markowskim można wskazać w tym zakresie konieczność „zintegrowanego planowania rozwoju” umożliwiającego bardziej efektywne powiązanie zróżnicowanych sfer tematycznych polityk publicznych. T. Markowski, D. Drzazga, „System zintegrowanego planowania rozwoju w warunkach polskich”, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2023. wróć do tekstu

² A. Kowalewski, T. Markowski, P. Śleszyński (red.), „Studia nad chaosem przestrzennym”, Studia KPZK PAN, t. 182, Warszawa 2018; T. Bąkowski, P. Lorens, A. Ostrowska, T. Markowski, M. Nowak, P. Śleszyński, I. Zachariasz, J. Dziedzic-Bukowska, A. Fogel, A. Nałęcz, Z. Tokarzewska-Żarna, M. Blaszke, „Kluczowe zasady i cele systemu planowania przestrzennego”, Studia KPZK PAN, t. 205, Warszawa 2022. wróć do tekstu

³ Dane GUS wskazują, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (mpzp) obejmują mniej niż 1/3 powierzchni kraju. W 2019 r. było to 31,2%, a w 2021 r. – 31,7%, co oznacza wzrost jedynie o 0,5 p.p. Na koniec 2021 r. tylko 24% gmin w kraju miało wskaźnik pokrycia ich powierzchni planami miejscowymi wynoszący od 90% do 100%. Trzeba jednak zastrzec, że większość tych planów sporządzono na podstawie nieaktualnych przepisów, co nie gwarantowało aktualności mpzp i wymagało przeprowadzenia zmian. Źródło: raport NIK 25 kwietnia 2023. P. Śleszyński, T. Komornicki, J. Solon, M. Więckowski, „Planowanie przestrzenne w gminach”, Sedno, Warszawa 2012 (oraz liczne aktualizacje wskazanego raportu). wróć do tekstu

⁴ Wyniki kontroli NIK wskazują również na znaczne rozdrobnienie planów miejscowych w gminach. Średnia powierzchnia mpzp – uchwalonych bądź zmienionych na terenach skontrolowanych gmin – kształtowała się na poziomie od 2 do ok. 30 ha, a zatem ich zasięg, w przypadku najmniejszych mpzp, nie był większy niż zasięg oddziaływania decyzji WZ. wróć do tekstu

⁵ Według raportu NIK z 25 kwietnia 2023 „w okresie 2019–2022 (I kwartał) skontrolowane gminy wydały w sumie 1664 decyzji WZ dla nowych inwestycji mieszkaniowych, z tego ponad 36% dotyczyło terenów, które w Studium nie były przeznaczone pod taką zabudowę. W gminach, których powierzchnia tylko w niewielkim stopniu była objęta planami miejscowymi (od 10% do 30%), takich decyzji wydawano ponad 88%”. Źródło: https://www.nik.gov.pl/aktualnosci/planowanie-i-zagospodarowanie-przestrzenne.html wróć do tekstu

⁶ Nadpodaż terenów mieszkaniowych wyznaczonych w dokumentach Studium gmin (stan na 31.12.2021) wynosiła w sumie ponad 6 mln ha, a więc zajmowała ok. 19% powierzchni całkowitej Polski. Jak wyliczył Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN na takim obszarze mogłoby zamieszkać nawet 200 mln osób, podczas gdy liczba ludności Polski wynosi zaledwie 38 mln. wróć do tekstu

⁷ Komunikat 04/2021 interdyscyplinarnego Zespołu doradczego do spraw kryzysu klimatycznego przy prezesie PAN na temat zagrożeń miast wobec kryzysu klimatycznego. wróć do tekstu

⁸ T. Chmielewski, P. Śleszyński, S. Chmielewski, A. Kułak, „Ekologiczne i fizjonomiczne koszty bezładu przestrzennego”, Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania PAN, Warszawa 2018. wróć do tekstu

⁹ E. Asprogerakas, A. Tasopoulou, „A Climate Change and Green Networks. Spatial Planning Provisions at the Greek Metropolitan Areas”. IOP Conf. Ser. Earth Environ. Sci. 2021; I. Mell, S. Allin, M. Reimer, J. Wilker, „Strategic Green Infrastructure Planning in Germany and the UK: A Transnational Evaluation of the Evolution of Urban Greening Policy and Practice”. Int. Plan. Stud. 2017; S. Kruse, M. Pütz, „Adaptive Capacities of Spatial Planning in the Context of Climate Change in the European Alps”. Eur. Plan. Stud. 2014. wróć do tekstu

¹⁰ P. Aboagye, A. Sharifi, „A Post-Fifth Assessment Report Urban Climate Planning: Lessons from 278 Urban Climate Action Plans Released from 2015 to 2022. Urban Climate 2023”; S. Erlwein, J. Meister, C.Wamsler, S. Pauleit, „Governance of Densification and Climate Change Adaptation: How Can Conflicting Demands for Housing and Greening in Cities Be Reconciled? Land Use Policy 2023”. wróć do tekstu

¹¹ A. Kamaras, A. Yiannakou, „Interactions between Strategic Spatial Planning and Local State in Weak Institutional Setting”s. disP – The Planning Review 2017; S. Grafakos, K. Trigg, M. Landauer, L. Chelleri, S. Dhakal, „Analytical Framework to Evaluate the Level of Integration of Climate Adaptation and Mitigation in Cities”. Climatic change 2019. wróć do tekstu

¹² „Przestrzenne Zagospodarowanie Kraju. Perspektywa Długookresowa”, raport KPZK PAN, Warszawa 2022. wróć do tekstu

¹³ Ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2023, poz. 1688). wróć do tekstu